Participación de Jan Jarab, Representante en México del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en México

Mesa sobre Seguridad y Derechos Humanos en México

28 de febrero 2017

¡Muy buenos días a todas y todos!

Este evento que reúne a la sociedad civil, a la CNDH y al sistema internacional, me parece muy útil, es un gran placer estar con ustedes hoy.

A veces se dice que es mejor empezar un discurso con la conclusión, que el público está más atento, entonces permítanme por favor por lo menos empezar con una de las conclusiones, o con una constatación general: que nuestra Oficina está preocupada con la intención de adoptar una ley de seguridad interior, porque según nuestra opinión, esta intención va en contra de la necesidad – varias veces admitida por las propias autoridades – de salir del paradigma militar, de reconstruir las corporaciones policiacas y de adoptar otro modelo de seguridad para la República mexicana.

Los ciudadanos mexicanos y también los migrantes presentes en México, tiene el derecho a estar seguros y demandan con toda legitimidad a las autoridades disminuir los índices de criminalidad, sobre todo los crímenes en contra de la persona humana.

A veces se plantea la relación entre seguridad y derechos humanos como un antagonismo entre estas dos prioridades – un juego donde el incremento de uno significa una pérdida para otro; un zero sum game, como dicen en inglés. Esta forma de argumentación no es específicamente mexicana – lo hemos visto en varios países y regiones del mundo, principalmente por parte de las instituciones encargadas de la seguridad, desde las policías hasta las fuerzas armadas. Lamentablemente, a veces los integrantes de nuestra “comunidad de derechos humanos” también aceptan esta lógica de elección o dicen que hay que “balancear” los dos – lo que me parece equivocado. Estoy convencido que los derechos humanos y seguridad son perfectamente compatibles – y que no hay una auténtica seguridad ciudadana sin respeto a los derechos humanos.

Como dijo Mario, la seguridad sin Estado de Derecho –sin derechos humanos – es una inseguridad. De hecho, las sociedades que respetan los derechos humanos son también las más seguras. El respeto a los derechos humanos, a la dignidad humana, y el buen funcionamiento del Estado de Derecho va de la mano con la seguridad ciudadana. Y cuando las autoridades cometen grandes violaciones de derechos humanos utilizando la seguridad como excusa, están contribuyendo a la desaparición de las reglas de conducta civilizada también entre particulares, impulsando un círculo vicioso, un espiral de violencia cada vez más brutal. No se establece o fortalece el Estado de Derecho con graves violaciones a los derechos humanos.

La evidencia empírica de los últimos 10 años en México muestra claramente que los vectores de derechos humanos y de la seguridad apuntan en la misma dirección, no son antagónicos. Lamentablemente, la evidencia es negativa: muestra que aceptar las graves violaciones de los derechos humanos como “daños colaterales” en una respuesta militarizada al desafío del crimen (principalmente del narcotráfico) no trajo más seguridad. Como sabemos, la situación de seguridad – expresada en el índice de homicidios – sigue siendo considerablemente peor de lo que fue en finales de 2006 cuando el Presidente Calderón decidió “resolver” los problemas utilizando a las fuerzas armadas. De hecho, los estudios recién publicados muestran que ni siquiera hubo un incremento dramático, una emergencia, antes de esta decisión – hubo un incremento relativo al año 2004, el año con el índice de homicidios más bajo en la historia reciente de México.

Quiero también asegurarles que en nuestra Oficina somos conscientes del difícil contexto geopolítico: del hecho que los Estados Unidos siguen representando un gran mercado para la droga, la fácil adquisición de armas en el país vecino que ayuda a aumentar la capacidad de fuego de los narcotraficantes en México. No creemos que son los problemas que se van a resolver rápidamente… pero sí, estamos comprometidos con buscar soluciones que están más favorables a los derechos humanos y causan menos daños a la sociedad.

En este contexto quiero también destacar que nuestra Oficina no tiene ninguna orientación ideológica en contra de las fuerzas armadas, como lo dijeron también mis colegas en este panel. No se trata de “golpear” o “desprestigiar” a las fuerzas armadas; de hecho, nos preocupa que en la discusión se utilice esta figura que juega más con emociones patrióticas que con un análisis de la realidad. Estamos, evidentemente, dispuestos a cooperar con las fuerzas armadas – tenemos una trayectoria de dialogo y de cooperación con la SEDENA, y vamos a continuar desarrollándola como Oficina. Sin embargo, queremos ver los militares en los roles que les son idóneos – y el combate al crimen no lo es. Como dije el mes pasado en la audiencia en el Senado, ya en 2008, la entonces Alta Comisionada de las Naciones Unidas, Louise Arbour, reconoció los retos que enfrenta México en tema de la seguridad, enfrentando la delincuencia fuertemente armada, pero añadió: Sin embargo, utilizar a los militares continúa siendo problemático, pues es fundamentalmente inapropiado –en cuanto a la capacitación, la filosofía, el equipamiento y las perspectivas (…). Y como mencioné antes, la evidencia empírica de los últimos 10 años lo confirma.

Evidentemente, aún menos aceptable es la utilización de las fuerzas armadas en contra de la protesta social – y el riesgo que esto podría ser legitimado en una futura ley de seguridad interior preocupa con razón a una gran parte de la sociedad civil y una parte del espectro político. Nuestra Oficina comparte esta preocupación.

Pero quizás la más grande causa de nuestra preocupación es la manera cómo fue presentada: como una ley urgentemente necesaria para dar respaldo a una institución lo que significaría la petrificación del status quo. Por supuesto, nuestra perspectiva es que después de diez años de utilización de las fuerzas armadas en estas tareas la pregunta no debería ser “si las fuerzas armadas merecen respaldo de una ley”, sino “si deberían continuar ejerciendo estas funciones”.

Tampoco es la pregunta correcta “quién tiene más apoyo y confianza de la sociedad, las fuerzas armadas o las corporaciones policiales”, que hemos escuchado varias veces por parte de quienes apoyan la adopción rápida de una ley para “respaldar las fuerzas armadas”. Es posible, incluso cierto, que las fuerzas armadas son más respetadas que las corporaciones policiales – por varias razones. Sin embargo, lo anterior no significa que deban substituir eternamente a las policías. Además, el argumento de la debilidad de las policías y de falta de confianza en ellas es un argumento utilizado ya hace una década – hay que preguntarse porque una década no fue suficiente para fortalecer y profesionalizar a las corporaciones, civiles, policiacas y construir esta confianza. Yo sé que hubo varios esfuerzos para fortalecer a las policías y que terminaron con resultados decepcionantes, porque se cometieron varios errores, pero eso no puede ser la razón para el fatalismo y resignarse a decir cuánto tiempo puede un país contentarse con la constatación de que sus policías no funcionen bien y necesiten ser sustituidas por las fuerzas armadas. Hay que preguntarse por qué los presupuestos de las policías están sufriendo estancamiento o incluso disminuyendo; hay que preguntarse por qué, como lo hicieron otros panelistas, por qué bajan los presupuestos invertidos en la prevención, por qué no se adoptó aún la legislación sobre desaparición y tortura, por qué ni siquiera empezó el proceso legislativo de una ley sobre el uso legítimo de la fuerza, mientras estamos discutiendo como prioridad urgente una ley de seguridad interior.

Y por lo menos una parte de la respuesta es que la continua debilidad de las policías es resultado del despliegue permanente de las fuerzas armadas. Para las autoridades locales sigue siendo más fácil llamar a la federación para que les ayuden con las fuerzas armadas que invertir un trabajo difícil en la construcción de las policías profesionales, competentes, creíbles… y, no hay que olvidarlo, las policías necesitan buenas condiciones de trabajo. Una de las debilidades es también las malas condiciones de trabajo de las policías. La posibilidad de utilizar las fuerzas armadas ha actuado como un desincentivo para la mejora de las policías y según nuestra evaluación, se necesita lo contrario – incentivar el cambio, la salida del paradigma militar.

La pregunta correcta, en este contexto, debería entonces ser la siguiente: “¿Está usted satisfecho con la situación de la seguridad en el país? ¿Está usted satisfecho con el resultado de la militarización de la seguridad en la última década?” Si se hiciera una pregunta así pienso que la gran mayoría de las respuestas serían “no, no estamos satisfechos”, y entonces, se abonaría al cambio del paradigma militar hoy imperante. Y la pregunta siguiente seria cómo salir de este paradigma, cuáles son los pasos necesarios para fortalecer las policías y la prevención – porque también por medidas de la política social, educacional etc., no sólo definiendo quién va a combatir a los delincuentes, como enfatizó Luis Raúl.

A veces, quienes apoyan la emisión de la ley postulan una tercera pregunta, sobre si las fuerzas armadas pueden salir de las calles y regresar a sus cuarteles de un día para otro. Pero esta es, me parece, una pregunta artificial, casi nadie está pidiendo un retiro inmediato, ni nuestra Oficina, al igual que otros organismos internacionales de derechos humanos, tampoco hemos recomendado un retiro súbito. Sí hemos planteado un retiro, pero gradual, medible y con plazos definidos.

La paradoja dominante de la situación actual es que la propuesta o las propuestas de la ley sobre seguridad interior surgen aunque existe un amplio consenso sobre la necesidad de fortalecer a las corporaciones policiales. La paradoja es que por lo menos alguno de los que apoyan la adopción de la ley sobre la actuación de las fuerzas armadas también dicen que quieren salir del paradigma militar – o incluso, que la ley sería un paso adelante para esta ruta de salida porque podría incluir varias salvaguardas. Pero nos parece  contradictorio pensar que la salida del paradigma militar podría empezar con la reificación del rol de las fuerzas armadas en estas tareas. ¿Cuál será el efecto de esta ley ante las transformaciones necesarias? Nuestra preocupación es que la ley podría operar como un desincentivo para la profesionalización de las instituciones civiles, incluso por sus posibles efectos presupuestales.

Además, la ley – cualquier sea su contenido – podría ser interpretada como una legalización ex post de la participación protagónica de las fuerzas armadas en tareas de seguridad de la última década. Una legalización ex post de la decisión inicial del gobierno tomada hace 10 años de enviar a las fuerzas armadas a las calles. En caso de adopción de un marco normativo para esta participación, hay un riesgo que dentro de pocos años se va a olvidar cuando precisamente se tomó la decisión de legalizar esta presencia; la narrativa histórica será que inicialmente no hubo un marco legal pero después sí, todo fue legalizado, entonces que no hay problema. También por esta razón nuestra Oficina sigue estando convencida de que la adopción de una ley definiendo la actuación de las fuerzas armadas en las tareas de “seguridad interior” podría dar una señal equivocada.

Sin embargo, nuestra Oficina del Alto Comisionado no sólo expresa sus preocupaciones con la posible adopción de una ley de seguridad interior, sino también propone alternativas concretas.

De hecho, si a pesar de todo, el Estado mexicano decidiese adoptar una legislación sobre seguridad interior que reconozca la participación de las fuerzas armadas en tareas que le son impropias, mantenemos, como lo dijo Maité, que sea indispensable que a efecto de aminorar sus consecuencias negativas en materia de derechos humanos se garantice que la misma sí contenga varias salvaguardas (sin duda más fuertes que las contenidas en las propuesta existentes) – que defina medidas estrictamente necesarias, adecuadas y proporcionales a la situación que se pretende enfrentar; que establezca que el llamado a las fuerzas militares sea el último recurso; que defina de manera clara que las fuerzas armadas no pueden participar en tareas relacionas con la investigación de los delitos, la regulación de las migraciones o actividades de inteligencia civil; que establezca mecanismos de rendición de cuentas reforzados, tanto internos como externos; que aseguren una supervisión rápida, independiente, imparcial y exhaustiva de las violaciones a los derechos humanos. La Oficina ha definido 16 condiciones de este carácter – ya presentadas en la audiencia en el Senado – que podemos compartir con ustedes.

Pero sobre todo, seguimos insistiendo que mejor que crear una ley específica para las fuerzas armadas y la participación de las fuerzas armadas, incluso con estas salvaguardas, mejor nos parece establecer una política, una estrategia de salida del paradigma militar – adoptar medidas que favorezcan y materialicen el retiro gradual, medible y con plazos definidos de las fuerzas armadas en tareas que las desnaturalizan; medidas que favorezcan el cambio, la transición a otro modelo, basado en la reforma, fortalecimiento y profesionalización de corporaciones policiacas, que cree incentivos para el crecimiento cualitativo de estas corporaciones. Y esta transición, yo no sé si necesita de una ley, quizás una ley como parte de una estrategia, pero si acaso se necesita una ley, no debería ser una ley para respaldar a las fuerzas armadas, sino una ley que parta de un diagnóstico integral, de una visión integral de la transformación de la política de seguridad del país, como lo dijo de manera mucho más elocuente antes que yo Luis Raúl González.

Según nuestra opinión, en vez de adoptar rápidamente una ley para la participación de las fuerzas armadas en la seguridad, hay que evaluar la experiencia de los últimos 10 años en una discusión mucho más inclusiva, utilizando también la considerable producción académica que ya existe en esta materia. Los expertos, si entiendo bien de parte de Ernesto, son prácticamente unánimes en señalar que la disminución de la violencia no va por la continuación del paradigma militar. En este contexto, podemos – y debemos – problematizar también la definición la definición del tema, preguntarnos “¿es la seguridad interior el marco conceptual adecuado para abordar los retos de criminalidad y violencia que enfrenta México?” Creo que las iniciativas adoptan un marco teórico-conceptual que no es el idóneo desde una perspectiva de derechos humanos. En efecto, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, ha sostenido que “seguridad interior” es un concepto de los “regímenes autoritarios”.

El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Zeid Ra’ad Al Hussein, recomendó el año pasado, luego de su visita a México de 2015, promover un enfoque de seguridad ciudadana mucho más amplio, lo cual supone una transición hacia otro modelo, muy distinto del que hoy está puesto sobre la mesa del debate legislativo.

En conclusión, la Oficina del Alto Comisionado llama a una discusión mucho más abierta y amplia, esta es la segunda conclusión, con la participación no sólo de los políticos sino también de la sociedad civil (organizaciones no gubernamentales, académicos, defensores y defensoras de derechos humanos, víctimas de violaciones de derechos humanos) – y no sólo sobre el rol de las fuerzas armadas en la seguridad, sino sobre el modelo de seguridad que los mexicanos necesitan y merecen.

¡Muchas gracias por su atención!

Participación de Jan Jarab, Representante en México del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en México